在彼此怀疑30年后，世界的局势终于正式迈入高速变化的“新冷战”时代。图为美国空军的F-16战斗机。 图／美国空军
继去年美国退出《中程核飞弹条约》（INF）后，川普政府5月下旬宣布将退出《开放天空条约》（OST），理由是俄罗斯不遵守条约内容，破坏美国国安与利益。OST是美俄之间硕果仅存的军备管控机制之一，若美国真的退出，则彰示着大国竞争又将进入更激烈的局势。
宣布OST退出的同时，川普政府也正考虑是否要延长美俄另一重要军备限制——明年即将到期的《新削减战略武器条约》（New START）。白宫一直希望将中国核武也纳入条约管控，却一直未有进展。上周传出美国或将“重提核试验”的风声，更有连带向中俄叫板的意味。
而关于美国退出OST争议，要先从OST的前世今生说起。冷战期间，美国艾森豪总统曾经提出“开放天空”的概念，试图让东西阵营缔约，缓解因不信任或误会引起的冲突。条约概念包括：交换军事设施地图、让无武装的侦察机飞越，以核查是否符合未来的军备控制协定，但最后被苏联领袖赫鲁雪夫否决提议。
冷战期间，美国总统艾森豪曾与苏联领导人赫鲁雪夫提议“开放天空”的概念，但双方短暂的假象互信，后来却因1960年的“U-2击坠事件”被炸成泡影。图为事发前，执勤的U-2与日后被红军生俘的美军飞行员鲍尔斯（Francis Gary Powers）。 图／美联社
1960年8月，在莫斯科公开受审的美军U-2间谍机飞行员鲍尔斯。本案成为美苏冷战的对抗高潮之一，近年来也以奥斯卡金奖名片《间谍桥》而重新被提起。 图／美联社
近半世纪后，随着苏联解体、东西重新和解，时任美国总统的老布希（George H. W. Bush）重拾艾森豪理想，促成东西阵营合作缔结OST。目前该条约一共有34国加入，主要是北约与前华沙公约组织成员，首次执行任务是在2002年，迄今已执行1,500多次飞行任务，有6成多是在欧陆上空、3成在俄国与白俄。
每个参与OST的国家，必须允许成员国在其他成员国的领土上，进行规定数量的非武装空中侦察。但这并非无条件地允许飞行，观察国至少要提前三天宣布飞行路线与起降资讯，被观察国有24小时确认请求，若对航线有异议，可与观察国磋商。当双方都同意后，观察国的飞机会先降落被观察国，让该国人员登机随行监督，并限制在96小时内完成。
条约针对观察国的摄影设备规定也与时具进，例如光学摄影机的最大解析度不能超过30公分、红外线扫瞄设备则为50公分，以确保搜集来的图像不足为重要装置或设备的详细情报。即使如此，这些图像仍足以让外交单位斡旋，达到军事互信建立之效，除了观察国与被观察国可以获得图像外，其他缔约国也可购买相关资料。
近半世纪后，随着苏联解体、东西重新和解，时任美国总统的老布希重拾艾森豪理想，促成东西阵营合作缔结OST。示意图，图为俄国空军IL-76运输机与尾随监控的英国皇家空军台风式战斗机。 图／美联社
从90年代以降，OST提供了各国——特别是美俄之间——透明互访的机会，军事人员可从接触中建立信任，依该条约成立的谘询委员会（OSCC），也提供了一种解决纷争的管道。但自2013年乌克兰危机后，俄国与西方关系急遽恶化，美国与欧盟采取制裁措施，连带使OST陷入窘境。
2014年克里米亚独立（后加入俄罗斯），该年俄国取消了美国侦查机对其领土的定期飞行，以限制美军监视俄国在乌克兰边界的军事活动。同时，俄国也宣布：阿布哈兹和南奥塞梯未加入OST，因此不适用该约。这两国在2008年南奥塞梯战争后，从乔治亚独立、并成为俄国附庸；俄国此举的目的，则是为了阻止西方侦查飞越北高加索地区和克里米亚周围。
另外，俄罗斯将加里宁格勒上空的飞行限制在高海拔范围（至少约4,000公尺）之外，且只能飞行500公里。加里宁格勒是俄国位于波罗的海的飞地，此举让邻近的立陶宛与波兰备感不安。作为报复，美国当时也拒绝俄国飞越夏威夷、阿留申群岛等地，并取消针对俄国侦查飞行，降落美国境内部分的观察机休息站，俄国扬言会做出同样的回应。
图为2017年6月19日波罗的海上空，美国的侦察机遭到俄国空军极具侵略性的“超近距离逼车”。相关事件遭遇美国的强力抗议，但最后不了了之。 图／美联社
除了乌克兰危机，引起双方争议的还有侦查方式，也就是飞机摄影配备。
欧巴马任内，俄国先是升级，在其侦察机“图波列夫154型”（Tupolev Tu-154）上，以数位电光感应器取代老旧的湿版胶片，被部分美国政界人士批评俄国违规；美国国务院与国防单位判断后，认定没有超出条约限制范围，欧巴马政府于是也准备为美国的侦察机“OC-135B”，装上更先进的数位视频影像系统（DVIS）。由于OC-135B服役已将近30年，空军也计划提出新的预算，希望能更换过时的侦察机。
到了川普就任后，部分国会议员表示，除非俄国解决不让美国飞越克里米亚等地的问题，否则将先扣留OC-135B的升级经费，用在其他更值得的地方。这类观点显然是呼应川普政府反对军备管制的逻辑，主张若美国继续遵守国际条约，只会让俄国占便宜，夺取美国和北约的军事优势。
反对继续参与OST的意见还强调，过去十年间，私营企业发射卫星非常兴盛，它们大幅压低成本，提供便宜的卫星照片服务。OC-135相机所提供的高解析度相片，商用卫星也可提供，且卫星几乎不会受到阻碍，可取代OST的功能。
川普就任后，部分国会议员表示，除非俄国解决不让美国飞越克里米亚等地的问题，否则将先扣留OC-135B的升级经费，用在其他更值得的地方。图为OC-135在海地太子港岸边的空拍照片。 图／美国空军
不过，支持续留OST的声音亦不在少数。有人主张从数量来看，美国对俄国的侦查其实占优势。根据国务院数据，从2002到2016年间，美国在俄罗斯与白俄罗斯（这两国同享飞行配额）上空进行了196次观察飞行，相较之下俄罗斯／白俄罗斯在美国领土上仅进行了71次飞行，更别提美国的欧洲盟国，在俄罗斯／白俄罗斯上空进行了500次飞行。
也有人认为，卫星功能固然足以取代飞行摄影，但基于战略考量，有时必须隐藏卫星位置，这时便可派出飞机摄影，等于用OST作为掩饰。且商用卫星不一定会涵盖国防单位有兴趣之处，飞机摄影侦查仍有商用卫星难以取代的功能任务。
更有人从外交角度出发，强调OST不只是衡量美俄关系的工具，也是美国对盟友的防卫承诺。像是在乌克兰危机期间，俄罗斯和代理民兵与乌克兰部队在顿巴斯地区发生冲突，美国应乌克兰之邀，在此区域特别展开额外的侦查飞行，除了收集情报数据，更向乌克兰与俄国发出了政治支持的信号。
再者，由于美国和俄国都拥有高解析度的侦察卫星，因此两国都不会因取消OST而有多大影响。然而，绝大多数欧洲国家都没有侦察卫星，《开放天空》所共享获取的图片，是他们对俄罗斯军事部署和演习资讯的主要来源之一。且若美国退出OST，俄国仍可侦查在欧洲的美军基地，但美国便不能光明正大地使用飞机侦查，反倒构成损失。
图／路透社
若美国退出OST，俄国仍可侦查在欧洲的美军基地，但美国便不能光明正大地使用飞机侦查，反倒构成损失。图为俄国空军为庆祝二战胜利日，在莫斯科上空的编队飞行。
支持和反对的意见相持不下；美国国会方面，支持续留OST的民主党人与部份共和党人，决定以法律程序制衡川普政府。依2020财政年度的美国《国防授权法》要求，若想退出条约至少得在120天之内通知国会，但国会并没有收到通知。有议员则抱怨川普政府的行动不够透明，不只理应向国会说明的简报被取消、应该回覆的书面文件也不见踪影。
然而，川普政府强调：总统作为三军统帅与国家外交唯一代表，具有宪法的排他性权力，可以决定是否退出国际条约，不需经国会同意。这种观点显然不被国会接受，在两极对立的时代，常诉诸最高法院裁决，尽管宪法刻意保留模糊性，希望行政与立法两权通过协商解决，但最后往往都是行政部门胜出。
如此不难明白，除非总统换人，几乎可断言美国将在今年年底退出OST。对部分欧洲国家而言，华府此举将加深大西洋两岸的嫌隙，欧洲国家也将被迫为自己的防务付出更多。像是德国对于美国的退出，早有准备。去年便购买了专门为侦测观察而改装的“空中巴士A319”，这是自1997年德国侦察机空难后，第一次更换的首架机种，可望补充美国的飞行配额，也可能租借给其他国家使用。
当最后一个军控条约摇摇欲坠，美俄之间逐步倒退回冷战架构、美欧之间的关系也不复从前紧密，世界正进入二战以来最不稳定的时期。
当最后一个军控条约摇摇欲坠，美俄之间逐步倒退回冷战架构、美欧之间的关系也不复从前紧密，世界正进入二战以来最不稳定的时期。图为2005年，亲自开TU-160战略轰炸机的俄罗斯总统普丁。 图／法新社
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