重大规划决策：东西城不归北京管了？

《中国经济周刊》记者王红茹 | 北京报道

视觉中国

北京城市规划的风吹草动，都会成为舆论关注的焦点，这次引发外界关注的，是北京正式批复14个分区规划的消息。
日前，北京市政府正式批复了朝阳、海淀、丰台、石景山、大兴、顺义、昌平、房山、门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆共13个区的分区规划（国土空间规划）及亦庄新城规划（国土空间规划）。这是北京市全面深入贯彻落实《北京城市总体规划（2016年—2035年）》取得的又一重要阶段性工作成果。
14个分区规划中，不包含东城区、西城区和通州区的规划。
不少人生出疑问,为何少了东城、西城和通州？

东西城已属首都功能核心区，编制审批层次会更高

关于这三个区，特别是东西城规划为何没有一并公布的传言不少，比如，有人凭借这一信息就断言东西城今后不归北京市政府管了；再比如，也有人猜测，这是不是间接印证了东西城可能合并成立“中央政务区”？
对此，北京市规划和自然资源委相关负责人日前介绍说，由于北京市已组织直接编制首都功能核心区（包括东城区、西城区）控制性详细规划和北京城市副中心控制性详细规划（街区层面），因此此次组织编制的分区规划不包括东城区、西城区和通州区。
据介绍，各分区规划的编制过程为，“由市级层面统筹，各区委、区政府和经开区工委、管委会作为主体，本市组织编制了各区分区规划。”而按照北京市规划和自然资源委相关负责人的说法，包括东西城在内的首都功能核心区控制性详细规划已由北京市“组织直接编制”。
中国区域科学协会会长、中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长杨开忠接受《中国经济周刊》记者采访认为，首都功能核心区控制性详细规划会更受中央重视。“东西城作为首都功能核心区的组成区域，应该统一规划，在编制和审批程序上，应与跟北京市其它辖区不同，层次会更高一些。”
其实，最新一版北京城市总体规划的审批层级就与以往不同。
2017年9月，中共中央、国务院正式批复了《北京城市总体规划（2016年—2035年）》（下称《总体规划》），与之前发布的《北京城市总体规划(2004年-2020年)》和《北京城市总体规划(1991年—2010年)》仅报国务院审批不同，《总体规划》由中共中央、国务院批复。
正是在《总体规划》中，提出了“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构，“一核”就是指首都功能核心区，其功能定位是：核心区是全国政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区，是历史文化名城保护的重点地区，是展示国家首都形象的重要窗口地区。《总体规划》还确定了首都功能核心区总面积约92.5平方公里。
北京大学首都发展研究院院长李国平认为，根据《总体规划》，首都功能核心区包括了北京市东城区和西城区在内的92.5平方公里，因此，将东西城合并称为首都功能核心区，肯定没有问题。
“根据《总体规划》对首都功能核心区的定位，东西城是主要承载地，但首都功能并不是仅限于东西城，首都功能应该在整个北京市市域都可布局，包括任何不同的角落。比如在怀柔的雁栖湖国际会议中心召开的重大国际会议，也属于首都功能。首都功能核心区只是比较多地承载了首都功能的一个空间。”李国平认为，不宜过度解读。

东西城不再单独编制分区规划，未来可能合并为“中央区”？

其实，编制首都功能核心区控制性详细规划，东西城不再单独编制分区规划，这也不是什么新鲜事。
早在2018年11月，央视新闻就报道称，按照2017年发布的《北京城市总体规划（2016年-2035年）》实施工作方案的要求，首都功能核心区控制性详细规划正在加紧编制中。
紧接着，在今年1月14日召开的北京市十五届人大二次会议发布会上，北京市规划委员会总规划师、北京市规划院院长施卫良表示，核心区控制性详细规划由市规划和自然资源委牵头，会同东城、西城区联合编制，两个区不再单独编制分区规划。
鉴于北京城市副中心控制性详细规划已经由党中央、国务院批复，施卫良还表示，核心区控规充分借鉴了副中心控规的编制经验。“但核心区有不同于副中心的特点，核心区是完全的建成区，也是四个中心功能的核心承载区域，因此要进一步加强与中央部门的对接，从保障首都政务功能的角度上加强统筹和作出规划安排。”
快一年过去了，首都功能核心区控制性详细规划仍未出炉，李国平分析认为，应该还没有到公布的时机。
但外界对于这份规划已有诸多猜测，其中之一便是东西城合并成立中央政务区。
“中央政务区”的提法在多年前已经出现，2015年11月，北京国际城市发展研究院院长连玉明就曾提出，北京在“十三五”期间最重要的是办好两件事，一是加快通州城市副中心建设；二是推动“老城重组”，优化调整东西城行政区划，建立中央政务区或首都区。
杨开忠的看法略有不同，他认为，首都功能核心区目前是功能意义而非行政管理意义上的一个分区，未来势必会有一些特别的管理安排。“但假使未来东西城合并为一个行政区，也不宜叫做‘中央政务区’，而可能称为‘中央区’或‘中心区’，因为东西城区不仅是政治中心的核心承载区，也是文化中心的核心承载区，叫‘中央政务区’不利于发挥文化中心的作用，不利于历史文化的保护。”
李国平也不认同“中央政务区”的提法，他告诉《中国经济周刊》记者，“仅仅根据东西城联合编制控制性详细规划这一信息，并不能判断出东西城就是‘中央政务区’这一说法，在官方未正式公布之前，一切猜测都没有意义。”